粮食安全是国之大者，耕地是粮食生产的基础。党的二十大以来，党中央高度重视撂荒地的治理。然而，据2025年农业农村部数据，全国耕地撂荒率已达6.3%，其中丘陵山区超过12%，而且在山区坡耕地非农化非粮化整治中，极易陷入两非整治复垦复种再次撂荒的困局。建议立足实际，分析成因，精准施策，有效破解山坡耕地撂荒难题。

一、山坡丘陵耕地撂荒问题及原因分析

  一是规模小、坡度大、距离远造成的撂荒。山坡丘陵耕地多分布于林地和山沟之间，多则1亩至2亩、少则几分地，细碎化严重，距离农村居民点远，进行农业生产和集中规模种植的难度大。

  二是生产通达条件差，基础设施缺乏造成的撂荒。山坡耕地由于道路条件差，导致机械化耕作难以推广。加之水利灌溉设施缺失，墒情肥力不足，大多地块靠天吃饭，遇旱遇涝易减产甚至绝收，进一步降低了农民的耕种意愿。

  三是易地扶贫搬迁后原居民点消失造成的偏远山坡耕地撂荒。以平顶山市为例，十三五时期，全市易地扶贫搬迁建档立卡贫困群众共计20955人，其中涉及鲁山县18个乡镇3130户11039人，随着高山移民、易地扶贫搬迁的实施，致使原有居民点消失，加剧了山坡耕地的撂荒。

  四是劳动力结构性短缺造成的撂荒。城镇化进程中，山区农村青壮年外出务工比例超过90%，留守劳动力以老人为主，平均年龄偏高，体力难以支撑高强度农作，只能选择性放弃离家较远或坡度过大的地块。

  五是农业效益相对低下导致的撂荒。农业种植比较效益较低，种植传统农作物每亩年净利润不足800元，山区可能更低，而外出务工日均收入可达200-300元，经济利益的巨大反差使得农民种地积极性严重受挫，导致部分地农户主动撂荒。

  六是自然灾害影响造成的撂荒。近年来，受极端天气影响，我市小麦、玉米等主要粮食作物受到较大影响。以鲁山县为例，2023年受阴雨天气影响，鲁山县小麦产量约15.5万吨，较2022年减收7%左右，霉变在2%-5%之间。2025年受持续阴雨天气影响，抢收后玉米含水量普遍高达30%-37%，在缺乏烘干、晾晒的条件下，霉变率在5%-10%之间。受灾主体涵盖广大农户、种粮合作社。由于农业保险覆盖率不足，灾后缺乏保障，加剧了农户、种粮合作社继续种植的顾虑。

  七是耕地调查监测标准的局限性造成数字撂荒。以鲁山县为例，2024年度国土变更调查成果中，河道内、25度以上坡度区域内涉及的耕地图斑有433个图斑1583亩，这些耕地处于河道或深山密林之中，缺乏耕作条件。为了获取收益，部分农户改作粮食作物之外的经济林使用。据了解，在省内个别地方，一些基层政府为了完成两非整改，对一些缺乏耕作条件的地块由政府买单进行复耕复种，但极易陷入撂荒、复耕复种、再次撂荒的恶性循环。

二、意见建议

  一是推进相对集中区域山坡丘陵耕地的整理改造，并改善提升耕作条件。结合实际情况，对位于山坡丘陵地区，但耕地相对集中区域的地块进行整理，实施小田并大田改造，同步建设机耕道路、灌溉设施，提升通达条件和机耕率。

  二是加快小型农机引进、研发、推广应用。结合山坡丘陵耕地块小、分散、路窄的实际，引进、研发、推广小型农机，提升耕作效率，降低耕作成本。

  三是健全粮食作物完全成本保险等政策。扩大粮食作物保险覆盖面，提升保障额度，降低因极端天气造成的农作物种植风险损失，提升农户种植的积极性。

  四是讲求实际，对因调查监测标准的局限性造成的数据撂荒问题进行纠正。立足实际，对河道内、25度以上坡度的耕地进行实地研判，对改造整理后可以满足耕作条件的及时复耕复种，并加大撂荒治理。经研判，改造整理后依然达不到耕作条件的，及时按实地现状变更地类，退出耕地管理，根据土地实际条件合理调整种植用途。

贾源培委员：

您提出的《坚持精准施策 有效破解山坡耕地撂荒难题》提案已收悉。现答复如下：

首先，衷心感谢您对我市山坡耕地保护利用、粮食安全保障的高度关注与鼎力支持。您在提案中精准剖析山坡丘陵耕地撂荒深层成因，提出的精准施策、系统治理建议，针对性、实操性极强，对破解耕地撂荒难题、盘活闲置耕地资源具有十分重要的指导意义。立足我市山坡耕地实际具体做法如下：

一是坚持分类施策，提升治理质效。遵循“宜粮则粮、宜经则经、宜林则林”原则，针对不同条件山坡耕地实施差异化治理。对25度以下、耕作条件较好的地块，优先推进复耕复种，引导种植玉米、薯类、豆类等粮食作物及特色果蔬、中药材等经济作物，同步推进山地宜机化改造，完善田间道路、小型灌溉、水土保持等配套设施，提升耕作便利性；对25度以上、生态脆弱地块，严格落实耕地“非粮化”“非农化”管控要求，统筹推进生态保护与治理，依规开展水土保持相关工程，实现生态保护与耕地合理利用相协调；对零散偏远、劳动力不足地块，大力推广代耕代种、土地流转、集中托管等模式，引导新型农业经营主体集中流转、开展规模化种植，破解单家独户耕种难题。

二是强化要素保障，激发内生动力。严格落实耕地地力保护、实际种粮农民一次性补贴等惠农政策，对主动复耕撂荒耕地的农户、经营主体，给予种子、化肥、农机购置等专项补助，对长期撂荒拒不复耕的，依规暂停发放惠农补贴，强化政策导向；组织农技人员下沉一线，开展山地种植技术、病虫害防治、节水农业等专项培训，推广适配山坡耕地的良种良法和小型农机具，提升农业生产科学化、机械化水平。
   三是健全监管体系，压实管护责任。建立“市统筹、乡（镇）抓总、村（社区）落实”三级监管责任体系，将山坡耕地撂荒治理纳入粮食安全党政同责考核内容，明确各级各部门管护职责；强化日常巡查监管与信息化动态监测，及时发现、制止新增撂荒行为；规范耕地流转合同管理，明确流转双方耕地管护责任，严防流转后耕地二次撂荒，确保耕地资源得到持续有效利用。

下一步，我市将全面吸纳您的宝贵建议，持续深化山坡耕地撂荒治理工作。一是动态更新治理台账，逐地块明确治理时限、责任主体和种植方向，确保治理一块、见效一块、巩固一块，坚决杜绝虚假复耕。二是持续加大要素保障投入，加快山地宜机化改造和基础设施配套，优化惠农补贴政策，培育壮大山区新型农业经营主体，完善利益联结机制。三是立足山区资源禀赋，发展特色种植、林下经济等山地特色产业，延伸产业链、提升附加值，从根本上提高山坡耕地种植效益。四是健全长效治理机制，完善耕地保护激励约束制度，强化部门协同联动，构建常态化排查、整治、监管工作体系，持续巩固治理成效。

再次感谢您对我市农业农村工作的关心和支持，恳请您今后继续多提宝贵意见，助力我们不断提升耕地保护水平，全力筑牢粮食安全防线，推动乡村振兴高质量发展。 

2026年 6月24日